از اوایل شکلگیری جوامع سرمایهداری تا زمان وقوع بزرگترین بحران در این جوامع، تقریبا تمامی اقتصاددانان بر اساس تئوری آدام اسمیت، به دولت حداقل اعتقاد داشتند. دولت حداقل، دولتی بود که تنها آن دسته از وظایفی که بخش خصوصی تمایلی به انجام آن نداشت، عهدهدار میگردید. بر اساس تئوری آدام اسمیت، مناسبترین وظایف برای دولت عبارتند از: ارائه کالاهای عمومی نظیر دفاع، امنیت و تامین نظافت عمومی (یزدانی, ۱۳۷۹).
بر اساس ایده دولت حداقل، نهادهای مدیریت شهری سعی در دخالت هرچه کمتر در امور شهری داشتند. همچنین بهدلیل عدم اعتقاد به برنامهریزی، شهرها نیز اکثرا فاقد رشد و توسعه برنامهریزی شده بودند (همان).
عصر کینزگرایی(پس از بحران)
بعد از وقوع بحران اقتصادی سال ۱۹۳۰، تفکر کینزی بر دانش اقتصادی حاکم شد. بر اساس تئوریهای کینز، سازوکار بازار بهخودی خود در تنظیم چرخههای اقتصادی با کمترین هزینه ناتوان است. بنابهنظر وی، علت عمده رکودهای اقتصادی کمبود تقاضای موثر است و دولت میتواند بهعنوان تقاضاکننده بزرگ، با مطرح ساختن تقاضای خود وظیفه تنظیم چرخههای اقتصادی را بر عهده گیرد (حسینی & شفیعی, ۱۳۹۲; یزدانی, ۱۳۷۹). این تنظیمگری دو پیامد به دنبال داشت. نخست اینکه هزینههای دولت حکم ابزار اصلی اعمال وظیفه تنظیمگری دولت را داشت. در میان این هزینهها، هزینههای عمرانی سهم بسیار مهمی دارند. در این میان هزینههای عمران شهری یکی از ابزارهای مالی دولت بودهاند که هم تاثیراتی منسجم در اقتصاد دارند و هم اینکه صرف این هزینهها، دارای تاثیرات انگیزشی بر میزان فعالیتهای بخش خصوصی است. این تاثیرات انگیزشی که از طریق تنظیم قیمت زمین صورت میگرفته است بهویژه بر بخش مسکن بسیار قوی است. دوم اینکه با بر عهده گرفتن نقش تنظیمگری، به تدریج حیطه دخالت دولت گسترش یافت و به انجام اموری چون ساخت مسکن برای اقشار کمدرآمد پرداخته شد (یزدانی, ۱۳۷۹).
در زمینه شهرسازی، در این بازه زمانی بحث بازسازی شهری مطرح بوده است. دوران بازسازی، بنا به نظر بیشتر منابع شهرسازی، مربوط است به مقطع پس از جنگ جهانی دوم، و زمانی که خرابیهای ناشی از جنگ، سازمان شهرهای اروپایی را بهطورکلی دچار گسستگی نموده، و اولویت با بازسازی ویرانیها بود. این نوع از شهرسازی که ریشه در اضطرار دارد، به مدت چندین سال و حداقل تا سال۱۹۵۳ ادامه پیدا کرد (لطفی, ۱۳۹۰, ص. ۵۱).
یکی از مهمترین محورهای این دوره ارائه خدمات رفاهی از جمله مسکن به اقشار کم درآمد بود. از مهمترین برنامههای تامین مسکن کمدرآمدها در این بازه زمانی عبارتند از مسکن عمومی و مسکن خودیار که در ادامه خاستگاه این نوع مساکن به تفصیل آورده شده است.
مسکن عمومی
مسکن عمومی اصطلاحی است که همزمان با برنامه دولتی در اواخر دوره New Deal[52] در ارتباط با قانون مسکن Wagner-Steagall در سال ۱۹۳۷ در پاسخ به بحران اقتصادی حاصل از رکود بزرگ ابداع شد (Kasdan & Sinha, 2013). در سال ۱۹۴۵ تنها سیاست مسکن اقشارکمدرآمد که دارای نام مشخص بود مسکن عمومی بود، گاهی اوقات بهعنوان خانههای پایدار برای اجاره از آنها یاد میشد. پایداری وسیلهای بود برای تمایز این بخشها از خانههای مستعمراتی(مهاجرنشین) شهری که توسط صاحبانشان با مصالح محلی ساخته شده بودند، همچنین پایداری به این معنا بود که این مساکن پایهایترین استانداردهای ایمنی و سلامتی را برآورده کرده اند و نیاز به تعمیر و نگهداری کمتری دارند. بعلاوه برخی معتقدند که عمومی بودن این خانهها نشاندهنده این است که دولت ابزاری برای پرورش صنعت ساختوساز محلی و ایجاد شرایطی که در آن آموزش حین کار صورت میگیرد و از مصالح غربی و مدرن مانند آجر، مصالح چند بعدی[۵۳] و بتون استفاده می شود، فراهم کرده است. نکتهی مهم این است که پروژه های عمومی وسیله های موثری برای تحکیم حمایت سیاسی شد. به طورکلی، این پروژه ها در منظر عمومی به عنوان نشانهی تعهد دولت نسبت به رفاه مردمش به شمار میرفت. مهمترین مشکل مسکن عمومی قیمت آن بود، در صورتی که اجاره از طریق یارانه پرداخت میشد برای دولت هزینه زیاد بود و اگر از طریق یارانه پرداخت نمیشد هزینه برای ساکنین زیاد میشد. استانداردهای بالا اغلب به موازات استفاده از مصالح وارداتی بود که بسیار گرانقیمت بودند. مشکلات دیگر اغلب شامل مشکلات مدیرت پروژه ها بود که با توجه به آب و هوا و فرهنگ اروپایی طراحی شده بودند. ساکنین مجبور بودند که خود را با فضاهای ناآشنای زندگی که از مقررات خودسرانه و مستبدانهای پیروی می کنند، تطبیق دهند. آنها هیچ نقشی در تعریف این قوانین نداشته و در کل کنترل بر فضای زندگیشان را از دست دادند. ناخشنودیها و مقاومتهای حاصل، منجر به ایجاد چالشهایی شد که مجریان محلی توان و مهارت فائق شدن بر آنها را نداشتند. سرانجام در تعدادی از کشورها، به ساکنین مسکن عمومی این اجازه داده شد که مسکنشان را به شیوهای که آنها را هم مقرونبهصرفهتر کند و هم مناسبتر، تغییر و توسعه دهند. اگرچه در بسیاری موارد، ساختمانها رو به زوال رفته و ناامن شدند و علت وجودیشان خدشهدار شد. بهزودی بسیاری از نخبگان و سازمانهای بین المللی به این نتیجه که مسکن عمومی نمیتواند مشکل مسکن را در کشورهای درحالتوسعه حل کند، دست یافتند. مطالعه ای که در سال ۱۹۵۳ توسط سازمان بین المللی کار[۵۴] صورت گرفت نشان داد مسکن عمومی در اصل خوب بوده، اما هزینه های زیاد آن، آن را در اولویت پایینی قرار داده است. بعدها بررسیهای سازمان بینالملل و سازمان بین المللی کار نشان دادند که مشکلات مسکن عمومی بیشتر از جنس مادی بوده و ترجیحا آن را کمتر پیشنهاد می کنند. منتهای مراتب این سازمانها مسکن عمومی را به عنوان ایده غیر عملی مطرح نمودند (Harris & Ceinwen, 2003). هماکنون مساکن یارانهای در بسیاری از کشورهای جهان رایج است. با وجودی که هنگکنگ(یک کشور درحالتوسعه)، بیشتر بهعنوان یک دیواره دفاعی قوی در مقابل سرمایهداری شناخته می شود. حکومت نقش عمدهای در بازار مسکن هنگکنگ بازی می کند. آمار نشان میدهد بیشتر از ۴۶% خانوادههای هنگکنگی در مساکن عمومی زندگی میکنند و ملاحظه می شود که تقریبا ۳۶% از این مساکن عمومی تحت مالکیت خصوصی هستند ( Sang Ho & Wong, 2009).
حکومتهای جهان درحالتوسعه با مسئولیتهای مضاعفی در راستای بهبود کیفیت مسکن در زاغهها و سکونتگاههای غیر رسمی و نیز تامین زمین و خانه برای کسانی که فاقد مسکن هستند، مواجه میباشند. با این وجود تنها برخی دولت ها- بویژه آن ها که در دهه گذشته رشد اقتصادی نسبتا خوبی داشته اند، تصمیماتی در رابطه با برنامه های مسکن عمومی بزرگ مقیاس اتخاذ کرده اند. سنگاپور و هنگکنگ نمونههای اولیه برنامه های مسکن عمومی با مجتمعهای آپارتمانی و تراکم بالای شهری میباشند (Bredenoord & van Lindert, 2010).
مسکن خودیار
در دنیای درحالتوسعه، میلیونها نفر خودشان مسکنشان را میسازند. یکی از گزینه های دیگر مسکن عمومی برای حکومتها، پیشنهاد کمکهای مالی و تکینکی به آنها بود. این برنامه به طور ویژه در اروپا انجام گرفت و در اواخر دهه ۱۹۴۰ بهعنوان یک برنامهی شاخص شناخته شد. هزینه آن بسیار کمتر از مسکن عمومی بود. دیگر مزایای آن، این بود که تصرف توسط مالک را ارتقاء میداد که بسیاری بر این اعتقادند که منجر به پایداری اجتماعی شده و به مردم این امکان را میدهد که در خانههایشان احساس غرور کرده در حالی که پس اندازها و سرمایه گذاریها را افزایش میدهد. این برنامه، برنامهای بود که به نظر میرسید سودمندیهای بالقوهای دارد. مالکان سازنده از روشها و مصالحی مشابه استفاده میکردند. آنها مساکنی را تولید میکردند که از نظر نخبگان بهعنوان موقت یا کم استحکام شناخته میشدند. منتقدان بر این اعتقادند که خودیاری، زاغههای فوری تولید می کند (Harris & Ceinwen, 2003). مدافعان معتقدند در صورتی که سیستم قانونی طاقتفرسا مانع فقرای شهری نباشد، خودشان قادر به ساختن مسکنشان هستند. مزیت بزرگ چنین ساختار خودگردانی این است که خانوارها میتوانند برای گسترش یا بهبود منازلشان با توجه به نیازها و اولویتهایشان تصمیم بگیرند. پرواضح است که اولویتهای مسکن برای خانوارها مطابق با نیازهای آنها تغییر مییابد. در نتیجه یک راهحل استاندارد برای فقرای شهری به طور قطعی وجود ندارد (Bredenoord & van Lindert, 2010).
در این سیاست خانوارها برای ساخت مسکنشان حمایت بیرونی دریافت می کنند. چنین حمایت بیرونی ممکن است اشکال مختلفی داشته باشد از بهبود و ارائه خدمات اساسی به زمینها و قطعات تا کمکهای تکنیکی با برنامه های میکرومالی و خودیاری (همان).
این استراتژی برای اکثر خانوارهای کمدرآمد در کشورهای درحالتوسعه مناسب است و می تواند دسترسی به سرپناه را برای هرکسی ممکن سازد چرا که شکاف میان عرضه و تقاضای خانههای ارزانقیمت در کشورهای درحالتوسعه بسیار گسترده است (همان).
شکل ۱: فرایند شکل گیری مسکن خودیار (Runhaar, 2011)
از شروع دهه ۱۹۹۰ استراتژی های مرتبط با مسکن خودیار خانوادهها و محلات، بهطورکلی از سیاستهای بین المللی، ملی و شهری محو شدند (Bredenoord & van Lindert, 2010).
دوره دولت رفاه(۱۹۷۰-۱۹۵۰)
پس از جنگ دوم جهانی مسئله شکاف توسعه و فاصله فزاینده بین کشورهای درحالتوسعه و توسعهیافته، بهعنوان یکی از مسائل مهم ساختار اقتصادی در همه کشورهای درحالتوسعه تبدیل شد. بر این اساس وظایف زیادی برعهده دولت گذاشته شد. در طی این سالها، گذشته از نابرابری جهانی، نابرابری توزیع ثروت و درآمد نیز در بسیاری از کشورها به مسئلهای حاد تبدیل شد. در این دوره، گذشته از ایجاد روند کلی رشد اقتصادی، مسئله بهرهمندی همه اقشار از میوههای رشد نیز در دستور کار سیاستگزاران و برنامهریزان قرار گرفت. در این دوره، بهتبع سیاست کلان اقتصادی، در عرصههای خدمات شهری نیز دخالت دولت بهتدریج از سمت تولید کالاهای عمومی به سمت ساخت کالاهای خصوصی، نظیر مسکن برای اقشار کمدرآمد، گسترش یافت. در این دوره نارسایی و عدم کارایی سازوکار بازار زمین شهری، اصلیترین نمود شکست بازار تلقی میشود. در بازار زمین شهری، رشد کل شهر، منافعی را به شکل رانت نصیب صاحبان زمین میکند. این مسئله به معنی وجود شکاف عمیق بین عملکرد بازار و نقطه بهینه اجتماعی است (یزدانی, ۱۳۷۹).
طی دهه ۱۹۷۰م جهان با برخی تحولات همچون بروز شوک نفتی اول، رکود فراگیر، نرخ روبهرشد بیکاری و … مواجه شد. این موارد بههمراه شکست سیاستهای مبتنی بر رشد تولید در بسیاری از کشورها باعث شد تا به جای سیاستهای دو دهه قبل راهبردهای جدید اتخاذ شود اما همچنان مرحله اجرا بر عهده دولت باشد. این راهبردها عبارت بودند از:
-
- راهبرد رشد همراه با توزیع: این راهبرد که از سوی بانک جهانی پیگیری میشد، تاکید خود را بر وضعیت موجود توزیع داراییها و عوامل قرار داده بود و مستلزم افزایش پرداختهای انتقالی برای سرمایهگذاری عامالمنفعه بود.
-
- راهبرد نیازهای اساسی: این راهبرد مشتمل بر اصلاحات ارضی(بهطور عمومی بازتوزیعه داراییها)، سرمایهگذاریهای عمومی و مجموعه دیگری از ابزارهای سیاستی بود. راهبرد مزبور از سوی سازمان بینالمللی کار پیشنهاد شد و طبق تعریف این سازمان نیازهای اساسی در دو گروه ۱٫ حداقل نیازهای مصرفی خانوار(غذای کافی، مسکن و پوشاک) و ۲٫ دسترسی به خدمات حیاتی(بهداشت، آموزش و آب سالم) جای میگرفت (حسینی & شفیعی, ۱۳۹۲, ص. ۵۰-۴۹).
بدین منظور در عرصه شهری بر عهده گرفتن مستقیم امر تصدیگری، بهعنوان ابزار اصلی تلقی شد (یزدانی, ۱۳۷۹) به این ترتیب دوران نوسازی شهرها بهعنوان ساختن عرصههای نوین شهری آغاز میگردد (لطفی, ۱۳۹۰, ص. ۶۲). در این زمینه ساختوساز سکونتگاههای غیررسمی از برنامههای عملیاتی اجرا شده در این دوران بهشمار میآید (یزدانی, ۱۳۷۹).
از مهمترین سیاستهای اتخاذ شده در این بازه زمانی علاوه بر ساختوساز سکونتگاههای غیررسمی، یارانه مسکن و سیاست زمین و خدمات میباشد.
برنامه ارتقاء سکونتگاهها
فکر اولیه، طراحی، اجرا، نظارت و ارزشیابی این روش در یک جلسه در سانسالوادر، پایتخت السالوادر، در سال ۱۹۷۵ ارائه گردید. در این روش، خدمات اولیه برای زاغهنشینان و حاشیهنشینان، در محل سکونتشان در اختیار آنها قرار میگیرد. عمدتا این خدمات شامل آب شرب، فاضلاب، سیستم دفع آبهای سطحی، جمعآوری و دفع زباله، برق، مدرسه، خیابان و معابر سواره و پیاده و مراکز اجتماعی و فرهنگی میباشد. در نقاطی که برخی از این خدمات وجود دارند، بهبود کیفیت آنها موردنظر است. به علت ساخت خودجوش و بدون نقشه زاغهها و گودها، روش” ارتقای کیفیت سکونت” بر منطقی کردن موقعیت واحدها و سامان بخشیدن به ساختمانها، غالبا از طریق یک الگوی شطرنجی از معابر سواره و پیاده تاکید دارد. فلسفه این روش این است که بسیاری از دولتها قادر به پاسخگویی به نیاز فزاینده مسکن نمیباشند. بنابراین حفظ و نگهداری و بهبود وضعیت خانههای موجود حتی اگر پایینتر از حد استاندارد نیز باشند، بسیار مهم و اساسی است (کرمی, ۱۳۸۶).
یکی از عناصر اصلی مسکن، زمین است. سیستم مسکنسازی در جهت ارتقاء فقرا نیازمند سیستم مدیریت زمین با ویژگیهای زیر میباشد:
-
- فقرا را به شهروندان رسمی و قانونی تبدیل کرده؛
-
- سکونتگاههایی را که فقرا در آن ساکناند مشمول برنامه ریزیها خواهد کرد؛
-
- توسعه استانداردها و دستورالعملها برای ایجاد سرپناههای امن، ساخت خانهها و بهبود سرویسهایی که برای فقرا قابل پرداخت و قابل دسترس باشد (UN-HABITAT, 2004)..
چنین رویکردی تنوعی از سیستمهای تحویل زمین را فراهم می آورد که در آن فقر بهعنوان یک امر مثبت انگاشته می شود نه یک کاستی و کمبود. یک سیستم ارتقاء فقر مسئولیتهای مرتبط با مدیریت زمین را از حالت متمرکز خارج کرده و آن را به قدرتهای محلی واگذار خواهد کرد. سیستمهای تمرکززدایی باید بسیار واضحتر و پاسخگوتر باشند. آنها باید دسترسی به زمینها را فراهم کرده و به حل مشکلات مرتبط با زمین کمک کنند. ظرفیت قدرتهای محلی بهمنظور توسعه چنین رویکردی باید افزایش یابد. یک سیستم ارتقاء فقر باید برنامههایی را که منجر به قانونمند نمودن سکونتگاهها و آمیخته کردنشان در برنامه های توسعه شهری می شود را اجرا کند (همان).
یارانه مسکن
تأمین مالی مسکن سرمایهای است که در اختیار خانوادهها برای تأمین مسکن یا بهسازی آن قرار میگیرد (نیکوسرشت, ۱۳۷۴). این سیاستها در تلاش هستند تا از طریق افزایش توان مالی، خانوارهای کمدرآمد شهری را وارد تقاضای مؤثر بازار نمایند. در این روش دولت تنها تأمینکننده سرمایه لازم برای مسکن است، که آن را عمدتاً به صورت وام در اختیار گروه های کمدرآمد شهری قرار میدهد. نحوه بازپرداخت وام و شرایط استفاده کنندگان با توجه به گروه های هدف سیاستها تعیین میگردد (خدائی & میره, ۱۳۹۰). اگرچه شرایط لازم در راستای توجیه یارانههای مسکن برای خانوارهای کمدرآمد، تاثیر واقعی آنها بر نتایج حاصله و هماهنگیشان با هدف سیاستهای مقرر شده میباشد (Öst, 2014).
این سیاست که از زیرمجموعه روشهای تامین مسکن قبل از دهه ۷۰ به شمار می آید عبارت است از مهیا نمودن پول یا سرمایه مورد نیاز برای تهیه مسکن؛ این تعریف به سه طریق قابل تفسیر است، منظور از منابع مالی مسکن می تواند موارد زیر باشد:
-
- سرمایه لازم برای احداث مسکن یا پروژه های مسکونی باشد؛
-
- منابع لازم برای تهیه مسکن یا دستیابی به آن توسط خانوارها میباشد؛
-
- اعتباری باشد که توسط موسسات مالی مسکن عرضه می شود (کرمی, ۱۳۸۶).
سیاست زمین و خدمات
روش تامین زمین و خدمات در دهه ۱۹۷۰ با استقبال گستردهای مواجه گردید. در این روش، همانطور که از نام آن بر می آید دولت زمینی را فراهم می آورد و با بهره گیری از شبکه زیربنایی حداقل، می کوشد هزینه های آن را از مصرف کنندگان این خدمات اخذ نماید. در این پروژه از خودیاری ساکنان آینده برای ارتقای کیفیت آلونکها تا حد یک مسکن متعارف بهره میگیرند (کرمی, ۱۳۸۶).
این روش مستلزم توسعه زمینهای شهری و افزایش فضاهای مسکونی شهر میباشد میزان خدمات ارائه شده در پروژه های مختلف، تامین زمین و خدمات متفاوت است. پارهای از طرحها بهمنظور تامین آب شرب، تهیه یک انشعاب برای هر واحد مسکونی را در نظر دارد، در حالی که در پروژه دیگر ممکن است تنها به نصب شیر عمومی برداشت آب اکتفا شود. ایجاد برخی از تسهیلات بهداشتی، دستشویی عمومی و توالتهای مدرن برای هر واحد، از جمله اقداماتی است که در این روش مدنظر قرار میگیرد (همان).
وسعت اجرایی این پروژهها گرچه در برخی حالات بسیار زیاد است ولیکن نمایش عملی و تجربی چنین پروژه هایی، در تلاش برای دستیابی به سه هدف اساسی ذیل نمود مییابد:
-
- تهیه مسکن مناسب و در حد توان خانوارهای کمدرآمد
-
- دریافت هزینه از شخص مصرف کننده که موجب کاهش یارانه بخش عمومی می شود.
-
- تکرار چنین پروژه هایی توسط بخش خصوصی که نماینگر حرکت بازار به سمت تولید انبوه منازل ارزانقیمت باشد (همان).
